Os Desafios dos Candidatos na Seguranca Publica

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arq50fbe1ba24755Numa manha de marco deste ano, policiais militares flagraram o jovem Luan, de 16 anos, roubando um caminhão na zona leste de São Paulo. Quando o garoto viu as luzes piscando e ouviu as sirenes, desceu correndo para tentar fugir e entrar no mercadinho do pai, que ficava nas redondezas. Na perseguiçãoo, minutos depois, ele foi localizado pelos policiais, que correram até o comércio para detê-lo. O final e parecido com tantos outros flagrantes que se repetem cotidianamente a ponto de parecer banal: Luan foi morto a tiros, numa situac?a?o que, como de costume, estava repleta de testemunhos contradito?rios e de atitudes suspeitas por parte das autoridades. Duas testemunhas disseram que Luan se entregou sem resiste?ncia, antes de morrer; que os PMs fecharam a porta do come?rcio por 40 minutos e na?o deixaram a ambula?ncia socorrer o jovem. Os PMs negaram as acusac?o?es e alegaram que tiveram que atirar em legi?tima defesa. Mais um caso nebuloso com grandes chances de ser engavetado pela Justic?a, para que tudo continue igual, como se nada disso tivesse acontecido.

Essa histo?ria foi publicada em blog de seguranc?a pu?blica e direitos humanos, provocando os comenta?rios de praxe. Era como se o assassinato de mais um “bandido” fosse capaz de deixar a sociedade mais segura, crenc?a que persiste por pelo menos mais de 40 anos, desde que as taxas de roubos comec?aram a crescer e a produzir medo generalizado em Sa?o Paulo e em outras cidades do Brasil. A aposta na eficie?ncia da justic?a privada como ferramenta de seguranc?a induziu o apoio aos esquadro?es da morte nos anos 1960, grupos de extermi?nio nas de?cadas de 1970 e 1980, os massacres em priso?es nos anos 1990, invadindo o se?culo XXI com forc?a inexplica?vel.

Mas, por que o caso de Luan e? um entre tantos emblema?ticos? A aparente dina?mica da ac?a?o dos PMs mostra, na pra?tica, alguns dos principais sintomas de nossa crise. Algo que os pro?prios integrantes da corporac?a?o admitem, como mostram entrevistas com policiais matadores (MANSO, 2006; SOUZA, 2013). Para que entregar a? poli?cia civil, ja? que o suspeito provavelmente vai ser achacado na delegacia e ser colocado na rua para praticar crimes? Caso os policiais civis estejam bem intencionados, quais as chances de ocorrer uma investigac?a?o competente, capaz de identificar financiadores, receptadores e outros membros da quadrilha? Supondo que o suspeito seja punido, qual a perspectiva de seguir uma carreira criminal?

Como temos visto, no sistema penitencia?rio, e? muito possi?vel que ele venha a ser cooptado por criminosos mais articulados e perigosos, ampliando seu network e sua ambic?a?o para promover assaltos mais renta?veis. Nessas horas, diante de um sistema de seguranc?a que alguns policiais acreditam estar falido, eles preferem encerrar seus dilemas julgando, condenando e executando a pena de morte em lapsos de segundo, como mostra a histo?ria da viole?ncia nas ruas das cidades brasileiras.

Esses desafios em relac?a?o a?s reformas, que foram colocados para os u?ltimos seis presidentes da Nova Repu?blica no Brasil, continuam a? espera de serem enfrentados. Como a Constituic?a?o atribui aos governadores a principal tarefa na a?rea, os u?ltimos presidentes preferiram fechar os olhos para a situac?a?o. Na avaliac?a?o das autoridades federais que se sucedem, trata-se de um tema pro?spero em o?nus poli?ticos, na mesma proporc?a?o que e? escassa em bo?nus. Com a bucha entregue aos governadores, os governos federais podem ainda aparecer como salvadores da pa?tria em tempos de crime, surgindo como o socorro decisivo para solucionar o imbro?glio da vez. A discussa?o, contudo, deve esquentar o debate nas pro?ximas eleic?o?es, quando alguns candidatos prometem trazer a discussa?o para a campanha. Alguns ja? perceberam que uma postura ativa na a?rea pode ser o diferencial em uma eleic?a?o mais disputada, na?o mais ta?o diretamente ligada aos resultados da economia como foram as anteriores.

Ale?m do mais, as ameac?as do crime organizado, as altas taxas de crimes violentos e a baixi?ssima capacidade dos o?rga?os de justic?a e seguranc?a em prevenir a viole?ncia e evitar a impunidade mostram que algo esta? fora da ordem e que as poli?cias civil e militar, insuladas em seus projetos de corporac?a?o, na?o conseguem fazer frente aos desafios contempora?neos impostos pelo crime e pela dina?mica de uma sociedade plural e democra?tica. So? a Unia?o tem forc?a poli?tica para negociar com o Congresso e com a sociedade um amplo pacto em torno de uma agenda de reformas estruturais da seguranc?a pu?blica no Brasil.

Hoje, temos poli?cias com acesso a?s mais modernas ferramentas tecnolo?gicas, formadas por homens e mulheres altamente qualificados e com preparo intelectual, muitos deles com disposic?a?o para inovar e construir padro?es de policiamento mais eficientes. Pore?m, ha? uma enorme disputa pelo significado de lei, ordem e seguranc?a pu?blica em curso.

E, em meio a esta disputa, na?o conseguimos resgatar as poli?cias da ideologia do “bandido bom e? bandido morto”, muitas vezes reforc?ada pelo Ministe?rio Pu?blico e pelo Judicia?rio quando estes na?o condenam os padro?es policiais de uso da forc?a no Brasil como ano?malos e inaceita?veis.

Panorama da seguranc?a no Brasil

Mas, o que essa lenie?ncia e baixa prioridade

poli?tica nos legam? Nos u?ltimos 20 anos, a viole?ncia no Brasil causou mais de 900 mil vi?timas fatais. A taxa de mortes por agressa?o saltou de 22,2 no ano de 1990 para 27,1 por 100 mil habitantes em 2011, com variac?o?es importantes entre diferentes estados. Como agravante, estudo recente de Daniel Cerqueira, do Ipea, calculou que, de 1996 a 2010, quase 130 mil homici?dios no Brasil na?o entraram nas estati?sticas de mortes violentas. Isso significa que o nu?mero real de assassinatos no pai?s e? de cerca de 60 mil ocorre?ncias anuais. Ou seja, se e? verdade que o Brasil tem melhorado seus indicadores econo?micos e sociais, o quadro de viole?ncia do pai?s indica a convive?ncia com taxas de crimes letais muito superiores a?s de outros pai?ses, o que nos coloca no ranking das sociedades mais violentas do mundo. Isso sem contar as altas taxas ende?micas de outros crimes violentos (roubos, sequestros, leso?es, mortes pela poli?cia, etc.).

No que diz respeito a? evoluc?a?o regional, a Tabela 1 indica que Sa?o Paulo, por exemplo, que chegou a registrar mais de 44 mil vi?timas de homici?dio no ano de 1999, logrou reduc?a?o de 70% na taxa desse crime entre 2000 e 2011; ja? estados como Alagoas e Parai?ba verificaram crescimento abrupto dos i?ndices de crimes violentos letais, alcanc?ando taxas de homici?dio de 72,2 e 42,7, respectivamente, no ano de 2011.

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TABELA 1-1

A atividade dos “contraventores” e “malandros” das bocas do lixo dos anos 1960 e 1970, marginais quase roma?nticos, que administravam e vendiam produtos ilegais para os desajustados e desvalidos, deu lugar a organizadas estruturas criminosas. Esse e? um problema que na?o pode ser desconsiderado na construc?a?o de um novo modelo de seguranc?a pu?blica para o Brasil. Sa?o va?rios os relatos de situac?o?es de viole?ncia extrema cometida por grupos e facc?o?es criminosas no pai?s. Principalmente na primeira de?cada deste se?culo, os presi?dios viraram importantes centrais de articulac?a?o criminal, sobretudo das quadrilhas do tra?fico de drogas. A partir de meados dos anos 2000, em Sa?o Paulo, o Primeiro Comando da Capital se tornou pec?a chave no atacado da venda de drogas no Brasil. Dos presi?dios, nos demais estados, outras facc?o?es tambe?m tentam controlar a distribuic?a?o e o varejo nos territo?rios onde atuam. O quadro pode produzir disputas acirradas por mercado, as rivalidades entre facc?o?es como Al Caida e Estados Unidos, na Parai?ba; Primeiro Comando do Maranha?o e o Bonde dos 40, no Maranha?o; e Os Manos, Unidos pela Paz e Os Aberto, no Rio Grande do Sul, para citar alguns exemplos de conflitos territoriais.

Segundo dados do Sistema Integrado de Informac?o?es Penitencia?rias (Infopen), do Ministe?rio da Justic?a, enquanto a populac?a?o carcera?ria no Brasil cresceu 42,9% entre 2006 e 2012, o nu?mero de presos por tra?fico cresceu 191%. Nesse peri?odo, a populac?a?o prisional alcanc?ou 170 mil pessoas, sendo que 54 mil eram proviso?rios e aguardavam julgamento. Entre os presos, 86% foram detidos em flagrantes pela PM, a maioria durante atividades de patrulhamento. Em outras palavras, pssando pela rua, o policial observou um jovem em atitude suspeita, o parou e o levou para a prisa?o. So? 10% foram priso?es decorrentes de investigac?o?es da poli?cia civil. Tente adivinhar, caro leitor. Quais os bairros e quem sa?o os abordados durante o patrulhamento ostensivo? Qual a chance de renda e etnia terem peso nessas abordagens e distorcerem a punic?a?o de acordo com classe e rac?a? Sobra ainda espac?o para as escolhas desviantes das autoridades, quando policiais, cansados do que eles pro?prios chamam de “enxugar gelo”, passam a eliminar marginais para solucionar o problema.

Diante desse quadro e da desorganizac?a?o das poli?cias, em vez de controlar o crime, as forc?as de seguranc?a acabam ate? funcionando como um

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componente do fortalecimento da cena criminal brasileira. Em vez de apagar o ince?ndio, parecem despejar gasolina nas ac?o?es de corrupc?a?o, viole?ncia e formac?a?o de mili?cias. Comparadas a?s de pai?ses desenvolvidos, as poli?cias brasileiras atuam a partir de um padra?o que comporta um nu?mero de mortes em confrontos muito superior.

Em comparac?a?o a?s poli?cias no mundo, a paulista e a fluminense ficam a? frente em qualquer campeonato de viole?ncia. De acordo com Bueno (2014), existem tre?s crite?rios usualmente utilizados para aferir o uso da forc?a letal: (1) a relac?a?o entre civis mortos e policiais mortos; (2) a raza?o entre civis feridos e civis mortos pela poli?cia; (3) a proporc?a?o de civis mortos pelas poli?cias em relac?a?o ao total de homici?dios dolosos. Neste u?ltimo caso, quando as mortes cometidas pela poli?cia correspondem a um elevado percentual do total de homici?dios pode-se inferir que a poli?cia esta? cometendo excessos no uso da forc?a letal.

Ja? no campo das respostas institucionais, segundo os balanc?os conta?beis da Unia?o, dos estados, do Distrito Federal e dos munici?pios brasileiros, sistematizados pela Secretaria do Tesouro Nacional, o Brasil gastou, em 2011, mais de R$ 54 bilho?es com seguranc?a pu?blica, aproximadamente 1,3% do PIB nacional.

Em termos comparativos, temos o mesmo patamar de despesas na a?rea do que pai?ses como Alemanha e Espanha, que contabilizam taxas de homici?dio inferior a 1 por 100 mil habitantes, o que e? uma evide?ncia empi?rica de que o aumento de recursos na a?rea na?o leva necessariamente a poli?ticas de seguranc?a mais eficientes no combate ao crime. Os gastos pu?blicos nessa a?rea parecem na?o guardar relac?a?o com a realidade, mas ta?o somente com as prioridades poli?ticas assumidas pelas tre?s esferas do Poder Executivo.

Na ana?lise das despesas da Unia?o, de estados, do Distrito Federal e de munici?pios chamam a atenc?a?o: (1) o aumento nominal de recursos destinados a? seguranc?a pu?blica, realizado pelas unidades da federac?a?o, ano a ano, na?o foi suficiente para manter a participac?a?o delas no total de recursos gastos pelas tre?s esferas do Poder Executivo; (2) a reduc?a?o de 21% das despesas da Unia?o na a?rea, entre 2010 e 2011, desencadeada pela mudanc?a de gesta?o do governo federal e, em certa medida, pela interrupc?a?o de parte significativa dos recursos previstos no Programa Nacional de Seguranc?a com Cidadania (Pronasci); (3) o aumento expressivo de recursos na func?a?o “seguranc?a pu?blica” declarado pelos munici?pios que, em apenas seis anos, sofreram um incremento de 128%.

Ja? os dados do Gra?fico 3 demonstram que munici?pios saltaram de um patamar de despesas com seguranc?a pu?blica equivalente a 3% dos gastos pu?blicos na a?rea, em 2006, para 5,2%, em 2011, u?ltimo ano da se?rie com dados disponi?veis. Os munici?pios assumiram um papel mais ativo (antes eles ja? financiavam gastos operacionais das poli?cias, como alugue?is, contas de consumo e manutenc?a?o e combusti?veis das viaturas), pore?m esbarram numa se?ria crise de financiamento de suas ac?o?es na a?rea. Na?o ha? fontes de receitas especi?ficas e ha? uma forte competic?a?o pelos repasses volunta?rios da Unia?o, que, a partir de 2001, com o Fundo Nacional de Seguranc?a Pu?blica, incluiu os munici?pios no rol de habilitados a receber recursos para essa a?rea.

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A Unia?o, por sua vez, aumentou sensivelmente seus gastos ate? 2010, mas, apo?s a posse de Dilma Rousseff, reverteu tal tende?ncia e retomou o patamar de 2006, primeiro ano do segundo mandato de Lula. Ja? as unidades da federac?a?o (estados e Distrito Federal) estavam diminuindo suas participac?o?es na a?rea, mas, em 2011, com a retrac?a?o da Unia?o, voltaram a ser responsa?veis por cerca de 85% dos gastos pu?blicos com seguranc?a pu?blica, em muito justificados pelas folhas de pagamento dos aproximadamente 600 mil policiais civis e militares do pai?s. Ate? 2010, na medida em que as transfere?ncias volunta?rias da Unia?o aumentaram, os estados redirecionaram suas receitas para outras a?reas.

Seja como for, o pai?s gasta o equivalente a pai?ses desenvolvidos e, nem por isso, consegue reverter o quadro de medo e inseguranc?a, muito em func?a?o de um modelo falido de organizac?a?o policial e de administrac?a?o de conflitos. Como dito na introduc?a?o, e? possi?vel supor que o crescimento dos gastos com seguranc?a pu?blica seja um efeito inevita?vel de se optar por manter um sistema disfuncional na prevenc?a?o da viole?ncia e na garantia de direitos e que, para continuar de pe?, exige volumes crescentes de investimentos. Todavia, essa opc?a?o na?o se da? pelo sucesso desse sistema em fazer cumprir o monopo?lio estatal da viole?ncia e oferecer servic?os de qualidade. Ao contra?rio, ela parece guardar mais relac?a?o com os sentidos e as prioridades poli?ticas que o tema assume para os dirigentes poli?ticos.

Em termos de efetivo policial, as fontes existentes computam que o Brasil tenha 413.672 policiais militares, 68.419 bombeiros e 117.501 policiais civis, totalizando quase 600 mil homens e mulheres. Pore?m, alguns analistas estimam que esse nu?mero chegue perto de 700 mil pessoas, numa subnotificac?a?o de quase 20%, revelando, se confirmada, se?rios problemas de gesta?o e transpare?ncia.

Ja? sobre o sistema prisional brasileiro, convivemos ainda com uma Justic?a que na?o e? capaz de julgar os 173.818 encarcerados em situac?a?o proviso?ria nas priso?es brasileiras, mesmo frente a um de?ficit de vagas de 175.841, segundo dados do Anua?rio Brasileiro de Seguranc?a Pu?blica para o ano de 2011.

A realidade de seis estados e? ainda mais grave na medida em que verificamos que mais de 50% da populac?a?o prisional na?o foi julgada: Piaui? conta com 67,7% de sua populac?a?o carcera?ria em situac?a?o proviso?ria, seguido de Sergipe, com 65,6%, Amazonas, com 59,4%, Pernambuco, com 58,7%, Minas Gerais, com 56,6% e Amapa?, com 50,9%.

Ale?m da evidente incapacidade do sistema de justic?a criminal brasileiro de processar e julgar a populac?a?o carcera?ria que se amontoa nos presi?dios de todo o pai?s, chama atenc?a?o a evoluc?a?o do nu?mero de presos com relac?a?o a?s vagas existentes no sistema prisional: so? o estado de Sa?o Paulo contabilizou um de?ficit de 74.026 vagas no ano de 2011. Para se ter uma ideia, cada penitencia?ria do Estado possui cerca de 800 vagas, ou seja, seria necessa?ria a criac?a?o de 92 penitencia?rias para dar conta deste passivo.

A conformac?a?o de uma agenda poli?tica e institucional

Ja? faz alguns anos que va?rios estudiosos e operadores da seguranc?a pu?blica te?m alertado para a necessidade de reformas estruturais que aliem modernizac?a?o incremental com reformas legais. Afinal, se a democratizac?a?o poli?tica do fim dos anos 1980 e? um marco importante pelas mudanc?as na relac?a?o entre poli?cias e sociedade, suscitadas pela construc?a?o da democracia e pelas presso?es sociais por novos modelos de poli?tica e de poli?cia, e? igualmente importante constatar que, em muitos elementos, o Estado democra?tico limita-se a reproduzir relac?o?es que serviam ao governo ditatorial. Seguranc?a pu?blica, desse modo, acaba subsumida a?s forc?as policiais e, mesmo apo?s a Constituic?a?o de 1988, na?o consegue ser pensada para ale?m da gesta?o da atividade policial e da lo?gica do direito penal.

O fato e? que a histo?ria recente da seguranc?a pu?blica no Brasil tem sido marcada por demandas acumuladas e mudanc?as incompletas. Ganhos, como a forte reduc?a?o entre 2000 e 2011 dos homici?dios em Sa?o Paulo ou as Unidades de Poli?cia Pacificadora, no Rio de Janeiro, tendem a perder forc?a, na medida em que na?o ha? normas te?cnicas, regras de conduta ou padro?es capazes de modificar culturas organizacionais ainda baseadas na defesa do Estado e na?o da sociedade. Basta vermos a forma como as poli?cias reagiram a?s manifestac?o?es sociais de junho de 2013, ora com excesso, ora com omissa?o. Falta-nos um

TABELA 4

TABELA 5

projeto de governanc?a das poli?cias brasileiras e de alinhamento das poli?ticas de seguranc?a pu?blica aos requisitos da democracia e a? garantia de Direitos Humanos, a ser colocado aos candidatos nessas eleic?o?es. O governo federal na?o precisa ser diretamente responsa?vel por todas as ac?o?es de seguranc?a pu?blica, mas e? o u?nico capaz de reunir forc?a poli?tica para tocar um projeto de nac?a?o; de um novo modelo de desenvolvimento que contemple seguranc?a, garantia de direitos e prevenc?a?o da viole?ncia como conquistas de uma populac?a?o que tem reaprendido a exigir melhores condic?o?es de vida e a se manifestar.

Apesar do aumento de investimentos e de poli?ticas isoladamente bem-sucedidas, e? possi?vel identificar as falhas na implantac?a?o e na execuc?a?o dos programas da a?rea, entre as quais se destacam:

a) o baixo grau de institucionalizac?a?o, com falta de padronizac?a?o de procedimentos e de ac?o?es;

b) a falta de dia?logo com lideranc?as e organizac?o?es sociais locais na implantac?a?o das unidades, conferindo a? poli?tica um cara?ter vertical;

c) a falta de comunicac?a?o com a comunidade tambe?m na execuc?a?o das atividades, impedindo que haja responsabilizac?a?o e apropriac?a?o por parte desta em relac?a?o ao projeto;

d) a desmotivac?a?o dos policiais que atuam nas unidades, com falta de incentivos, de treinamento e de uma real compreensa?o do sentido da poli?cia de comunidade e da importa?ncia da prevenc?a?o do crime;

e) a desconsiderac?a?o de peculiaridades locais e demandas especi?ficas de seguranc?a em cada localidade;

f) uma falta de conexa?o e vi?nculo entre a juventude, o bairro em que os jovens vivem e as poli?cias;

g) a escassez de projetos e programas que priorizem ac?o?es de transpare?ncia e prestac?a?o de contas, muitas vezes justificando que as informac?o?es sa?o de natureza estrate?gica e que primeiro devem ser utilizadas na gesta?o das poli?ticas (permane?ncia da lo?gica do segredo).

Em segundo lugar, as experie?ncias nacionais sinalizam um conjunto de lic?o?es aprendidas que devem servir de baliza para a formulac?a?o e a execuc?a?o de projetos de seguranc?a cidada? no Brasil e, mesmo, em outros pai?ses da Ame?rica Latina que ainda convivem com altas taxas de viole?ncia e criminalidade. Sa?o elas:

1.Corporativismos e resiste?ncias organizacionais ao modelo de seguranc?a cidada?, que muitas vezes se apresentam como barreiras ao desenvolvimento desse tipo de estrate?gia (diviso?es e conflitos entre os policiais da direc?a?o e os da ponta da linha; diviso?es e conflitos entre a poli?cia e outros setores da administrac?a?o pu?blica) podem ser enfrentados, de modo eficaz, por meio do investimento em treinamento especi?fico e aprofundado;

2. A falta de capacidade de muitas organizac?o?es policiais de monitorar e avaliar o pro?prio trabalho deve ser enfrentada a partir de programas e

associac?o?es com centros de pesquisa e setor privado, com o objetivo de desenvolver intervenc?o?es que ja? estejam previamente desenhadas para avaliac?a?o e monitoramento conti?nuo;

3. Programas com foco especi?fico para a juventude (incluindo a negra) tendem a ter resultados mais sustentados ao longo do tempo. Estudos indicam que o munici?pio, na qualidade de agente produtor de poli?ticas preventivas, pode ser mais eficaz para solucionar pequenos problemas que em conjunto poderiam compor um grande problema;

4. A relac?a?o que os munici?pios e estados criam em relac?a?o a? seguranc?a pu?blica na?o segue um padra?o estabelecido. A natureza dessa relac?a?o vai depender, principalmente, do relacionamento de cada munici?pio com cada estado e da interlocuc?a?o de cada munici?pio com as poli?cias. O mais interessante seria que estado e munici?pios trabalhassem de forma cooperativa;

5. Estrate?gias que priorizam a radicalizac?a?o da transpare?ncia tendem a ter um grau de institucionalidade maior e mais eficiente do que ac?o?es focalizadas apenas na dimensa?o da modernizac?a?o tecnolo?gica da gesta?o das poli?ticas de seguranc?a pu?blica;

6. A relac?a?o fiscal entre o governo federal e os diferentes estados, em termos de recursos econo?micos e humanos, de maneira a assegurar uma coordenac?a?o interinstitucional, orc?amenta?ria e de designac?a?o de func?o?es e responsabilidades com pessoal eficaz e transparente nos distintos ni?veis de governo.

Por fim, a principal conclusa?o a que este texto pode chegar e? que, por melhores que sejam as pra?ticas de gesta?o adotadas, sem uma mudanc?a substantiva na estrutura normativa das poli?cias, o quadro de inseguranc?a hoje existente tendera? a ganhar contornos drama?ticos. Ou seja, uma das lic?o?es de pai?ses que conseguiram reformar suas poli?cias, como Irlanda e A?frica do Sul, e? que quando a atividade policial deixa de ser auto?noma e passa a responder a? lo?gica das poli?ticas pu?blicas muito se ganha. Trata-se, como ja? frisado, de uma agenda que associa mudanc?as incrementais e de pra?ticas de gesta?o com alterac?o?es na arquitetura institucional e legal que regula o setor no Brasil. Sem que essas duas dimenso?es sejam simultaneamente enfrentadas, a perspectiva e? de manutenc?a?o de uma realidade institucional que bloqueia ganhos de eficie?ncia e novos e melhores padro?es de desenvolvimento.

Fonte: Revista Interesse Nacional