PARECER ENTIDADES SEGURANÇA PÚBLICA CONTRA O PLC 206/2015
O PLC 206 visa estabelecer Política de Ajuste Fiscal Arrochando Salários e Precarizando os Serviços Públicos
1 – ANÁLISE DO PLC 206_2015
As entidades de classe que representam os militares e servidores da área da segurança pública do Estado do Rio Grande do Sul – assinaladas pela ABAMF/RS, UGEIRM-Sindicato, ASSTBM, AMAPERGS-Sindicato, SINPOL/RS, ABERGS, SINDIPERÍCIAS e AOfBM – em conjunto, emitem o seguinte parecer técnico contra o PLC 206/2015, que tramita na Assembleia Legislativa, e visa estabelecer normatização das finanças públicas do Estado, através da criação de mecanismos prudenciais para o controle da gestão fiscal, mas que na verdade possibilita ao Governo anular os reajustes dos servidores e militares e compromete seriamente o custeio da Administração Pública estadual, além de cortar os repasses para as três áreas essenciais como a saúde, educação e a segurança pública. Cabe lembrar que o PLC 206/2015, é reprodução, praticamente, fiel do PLC 390/2007 que a época visava implantar a famigerada política do Déficit Zero da então Governadora YEDA CRUSIUS (2007-2011), que sem dúvida seria nefasta para Administração Pública estadual. Na verdade o PLC 206/2015 se vale de um subterfúgio semântico onde substitui a proposta de Déficit Zero do PLC 390derrotado em 2007, substituindo pela nomenclatura gestão fiscal que visa em termos gerais os ajustes das contas públicas do Estado só que sufocando a Administração Pública.
A par disso, o objetivo fundamental do PLC 206/2015 – projeto composto de oito artigos, sendo o último apenas formal – segundo a sua justificativa, é a implementação de um ordenamento jurídico de controle fiscal para instituir o equilíbrio das finanças públicas do Estado.Em primeira instância o projeto de lei em comento visa construir uma política de gestão fiscal, mas que na visa primordialmente estabelecer as bases da política de Déficit Zero cortando para tanto todos os tipos de reajustes e financiamentos das políticas públicas. Além disso, em exame mais detalhado e aprofundado do projeto em questão, encontramos várias “armadilhas” embutidas nos referidos “mecanismos prudenciais” que atingem diretamente a composição salarial dos militares e servidores estaduais, além de comprometer inapelavelmente o custeio da máquina pública do Estado e o financiamento das suas áreas fundamentais que são a segurança, a educação e a saúde. Antes de qualquer coisa é importante definir o sentido das finanças públicas e da gestão fiscal no âmbito do Estado. As finanças públicas de certa forma determinam o tamanho do governo, quanto mais o Estado arrecadar, através dos tributos: impostos, taxas, cobranças, empréstimos, etc., maior será a possibilidade da sua intervenção regulatória e nos seus alicerces centrais que envolvem a segurança, educação e a saúde, além de financiar a infra-estrutura do país. É verdade que não existe qualquer possibilidade da própria existência do Estado sem as receitas públicas que segundo IDRALEV CUSTÓDIA “são todas as entradas de caráter não devolutivo auferidas pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas” (CUSTÓDIA: 2010, p. 6).As receitas nesse sentido são o elemento positivo das finanças públicas e que se concretizam através de seu sistema fiscal para viabilizar as suas funções fundamentais.
A ação do governo através da política fiscal abrange três funções básicas. A função alocativa diz respeito ao fornecimento de bens públicos. A função distributiva, por sua vez, está associada a ajustes na distribuição de renda que permitam que a distribuição prevalecente seja aquela considerada justa pela sociedade. A função estabilizadora tem como objetivo o uso da política econômica visando a um alto nível de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de crescimento econômico. (GIAMBIAGI; ALÉM: 2000, p. 30).
Essas três funções que formam a estrutura financeira de umGoverno determinam que o Estado – como ente catalisador da Sociedade e por meio da política fiscal – disponha de dois elementos, sem os quais ele não se realiza: as finanças e administração pública. O primeiro é a capacidade do ente estatal se afirmar, através dos tributos, como o grande indutor econômico e de políticas públicas visando primordialmente a segurança, a educação e a saúde dos cidadãos. Não esquecendo que os tributos constituem a principal seiva alimentadora das finanças públicas administrados pela gestão fiscal. O segundo é o motor que impulsiona as realizações do Estado, principalmente, atinente ao Poder Executivo que concatena a essência da administração pública. O elemento nevrálgico da administração pública, sem dúvida é o pessoal ou por outra, o seu capital humano. O eminente constitucionalista UADI LAMMÊGO BULOS destaca três visões que fundamentam a administração pública:
- a) Critério residual ou negativista – Administração Pública é toda a atividade estatal que não esteja embutida na função legislativa ou jurisdicional.
- b) Critério formal ou subjetivo – Administração Pública é formada por um conjunto de órgãos incumbidos de exercer a função administrativa.
- c) Critério material ou objetivo–Administração Pública equivale ao conjunto de atividades concretas do Estado, exercidas de forma imediata para atender às necessidades e aos interesses da coletividade.
BULOS assevera na mesma linha que o Estado se exprime por meio de órgãos públicos que se realizam através dos seus agentes públicos. Nesse sentido, a Administração Pública a estruturação dos órgãos públicos que são o lastro constituidor da organização estatal objetivando o cumprimento de tarefas políticas, institucionais, materiais, financeiras, sociais e humanas, através de vários princípios tais como da legalidade, moralidade, impessoalidade, eficiência, publicidade e outros atinentes ao Estado e mais especificamente à Administração Pública. (BULOS: 2001, pp. 548/549).
O PLC 206/2015, a despeito da sua estrutura bem ordenada e das suas rigorosas definições técnicas, reproduz em todo o seu teor, as disposições do PLC 390/2007, que a época visava implantar o sistema fiscal do Déficit Zero com o objetivo de financiar o governo com o arrocho salarial dos servidores e militares estaduais, além de sucatear a máquina pública do Estado. Além de tudo isso, o projeto de lei em comento, está eivado de armadilhas jurídicas que no futuro irá comprometer profundamente os reajustes dos servidores e militares da área da segurança pública estabelecidos nas Leis 14.188 e 14.189, ambas de 31 de dezembro de 2012, e nas Leis 14.514 e 14.518, ambas de 08 de abril de 2014, além de outros diplomas legais, com tabela de reajustes sistemáticos dos mesmos até o ano de 2018. Na verdade, o PLC 206/2015, concebido como ato regulamentador da estrutura fiscal e financeira do Estado – que visa o ajuste fiscal através do equilíbrio das contas públicas – vem a ser um formidável arranjo jurídico poderá ser empregado para justificar e anular os reajustes dos militares e servidores fixados pela lei acima citada até o ano de 2018, além de abalar irreversivelmente o pleno andamento da Administração Pública estadual, corroendo as suas ações na área da saúde, educação e segurança, ou seja, além de subtrair qualquer possibilidade de recomposição salarial do pessoal da máquina pública, atinge inteiramente o seu custeio tais como viaturas, coletes balísticos, fardamentos, armamentos, material de perícias, horas-extras, sem falar nos itens de outras áreas da administração pública estadual. Esse projeto de lei complementar, muito bem estruturado, visa constituir-se na viga mestra da futura política fiscal do governo estadual. No entanto o que é mais grave é que o PLC 206 se volta particularmente para os servidores e militares da administração pública, mirando os 49% da receita corrente líquida que a Lei Complementar 101/2000 prevê para o Poder Executivo Estadual, embora o art. 2º do PLC dispõe sobre o controle fiscal de todos os poderes do Estado.
O PLC 206/2015 no seu formato a mesma redação da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas no seu teor sendo ainda mais restritivo e draconiano que a própria lei federal, como está claro no seu Art. 3º, onde estão criados os mecanismos prudenciais de contenção de despesa e financiamento, tanto no aspecto de pessoal, do custeio da Administração Pública bem como dos seus financiamentos para a saúde, educação e segurança pública. Na verdade, o referido Art. 3º adota de forma adicional medidas prudenciais que não estão previstas na própria Lei de Responsabilidade Fiscal, para estabelecer limites aos reajustes salariais. Isto está mais do que evidente no seu §4º quando dita que o “impacto financeiro decorrente da aplicação do índice de revisão geral anual de que trata o artigo 37, X, da Constituição Federal, não poderá comprometer o limite estabelecido no caput”. O inciso X do art. 37 da CF/88 dita que a remuneração e o subsídio dos servidores somente poderão ser determinados ou alterados por lei específica, o que significa que o referido §4º do art. 3º, está claramente ameaçando anular todos os reajustes que já estão previstos em lei, caso estes vierem comprometer os objetivos fiscais do Governo de acumular receitas. Dessa forma, o PLC 206/2015 poderá atingir toda a ação governamental, impactando negativamente a Administração Pública, para não dizer que virá determinar a precarização e o sucateamento dos serviços públicos em todas as áreas do Estado sob a responsabilidade do Poder Executivo, sem falar da subtração do repasse de recursos para as três áreas vitais do governo.
Mas nenhum dispositivo é mais draconiano e terrível do que o seu artigo 6º. No que se refere aos servidores e militares da área da segurança pública, o Art. 6º deste PLC, em análise mais aprofundada, se mostra devastador no que tange ao aspecto salarial, principalmente na questão dos reajustes dos mesmos até 2018, sem falar para além dessa data. O Art. 6º do PLC 206 está exarado da seguinte forma:
Art. 6º – Será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atenda ao disposto nesta Lei Complementar.
- 1º – É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoa e não atenda as exigências desta Lei Complementar.
- 2º – Também é nulo de pleno direito o ato que resulte aumento da despesa com pessoal expedido a partir dos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder, órgão ou entidade, referidos no §2º do artigo 1º desta Lei Complementar.
- 3º – Igualmente é nulo de pleno direito o ato que, embora entre em vigor anteriormente ao prazo previsto no §2º, estabeleça aumento ou reposição salarial a ser implementado a partir do início do período de cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder, órgão ou entidade, referidos no §2º do artigo 1º desta Lei Complementar ou a ser implantada nos exercícios financeiros seguintes ao final do mandato do titular do respectivo Poder, órgão ou entidade, referidos no §2º do artigo 1º desta Lei Complementar.
- 4º – (…)
- 5º – Excetua-se da vedação prevista no §3º deste artigo reprogramação de aumento ou reposição salarial concedida anteriormente à emissão de relatório de gestão fiscal que aponte a obrigação de os Poderes ou órgãos referidos no §2º do artigo 1º desta Lei Complementar adotarem as determinações previstas no parágrafo único do artigo 22 da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000.
Os parágrafos acima descritos demonstram o quanto o art. 6º do Projeto de Lei Complementar em tela, determina o amordaçamento da Administração Pública, destacadamente o aspecto da remuneração dos seus agentes (pessoal). Isso significa que a tônica passa a ser o arrocho salarial dos militares e servidores da Administração Pública estadual, praticamente inviabilizando as suas ações que visam o bem estar da sociedade, tais como a saúde, a educação e principalmente a segurança pública do Rio Grande do Sul. O PLC 206 irá afetar irreversivelmente as despesas obrigatórias de caráter continuado sendo a de pessoal da Administração Pública a principal delas.
Cabe sempre lembrar que o PLC 206 cria os ditos “mecanismos prudenciais” com os quais o Governo poderá, com o argumento de “violação” da Lei de Responsabilidade Fiscal, anular todos os reajustes dos vencimentos dos servidores e militares estabelecidos nas Leis 14.188/2012 e 14.189/2012 e nas Leis 14.514/2014 e 14.518/2014e outros afirmados na dimensão legal ou os que estavam em negociação como os servidores do IGP. Devemos ressaltar que as referidas leis foram construídas e publicadas dentro dos rigores estabelecidos pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei da Responsabilidade Fiscal), ou seja, dentro dos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular em questão, de modo que a publicação das Leisacima referidas constituem em ato jurídico perfeito. A Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe sobre a despesa com pessoal dos entes federados, nos seus artigos 18, 19, 20, 21, 22 e 23, fixando os seus limites em 50% (cinqüenta por cento) para a União e 60% (sessenta por cento) para os Estados e Municípios das suas respectivas receita corrente líquida, sendo que dos 60%, o percentual de 49% do Executivo, 6% do Judiciário, 3% do Legislativo e 2% do Ministério Público. Nesse sentido, em nenhum aspecto as Leis que determinam o reajuste escalonado dos vencimentos e subsídios dos servidores e militares até 2018, vêm a ferir a Lei de Responsabilidade Fiscal, até mesmo porque esta determinou que despesa obrigatória e de com sentido continuado constitui toda a despesa corrente proveniente de lei ou qualquer ato normativo que determinem para o poder público a obrigação legal de sua execuçãopor um período superior a dois exercícios (grifo nosso). O caput do Art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, nesse aspecto é bem claro e decisivo:
Art. 17 – Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Nessa estampa, os “mecanismos prudenciais” – que na verdade ultrapassam as disposições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal – são instrumentos para atingir os reajustes dos servidores e militares que estão solidamente ao abrigo de legislação vigente e do art. 17 da Lei Complementar 101/2000. Por outra banda, os “mecanismos prudenciais” poderão ser empregados pelo Governo vigente para anular os reajustes dos servidores e militares estaduais legalmente estabelecidos até o ano de 2018 – aprovados por todos deputados reeleitos em outubro de 2014 – e também para além dessa data com o argumento de que não poderão atingir os 95% (noventa e cinco por cento) de 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida do Estado, portanto sendo ainda mais draconiano que a própria Lei de Responsabilidade Fiscal. O art. 20, inciso II da Lei Complementar 101/2000 define os percentuais dos gastos com pessoal dos poderes nos Estados, sendo o Poder Executivo pode despender no máximo 49% da receita corrente líquida, o Poder Judiciário 6%, o Poder Legislativo 3% e o Ministério Público 2% somando os 60% máximos previstos na lei acima enumerada.
O PLC 206/2015 constitui uma versão ainda mais bem elaborada e concatenada da política de Déficit Zero, proposta pela então Governadora YEDA CRUSIUS, principalmente através do PLC 390 derrotando em 2007. Está claro que o objetivo central do PLC 206 é o de anular as futuras composições salariais do funcionalismo público, visando controlar as despesas públicas, por outra, criar receita através do arrocho salarial dos servidores e militares, tendo dessa forma, o consequente prejuízo da continuidade dos serviços públicos do Estado. Contra essa versão cabe destacar que os reajustes dos servidores e militares constituem-se despesa corrente de caráter continuado até 2018 legitimados nas leis 14.188, 14.189, 14.514 e 14.518 e não atingem o limite de 60% da receita corrente líquida do Estado no período em questão. Muito pelo contrário, não são tais reajustes que vêm a corroer as finanças públicas do Estado, mas uma séria de malfadadas administrações que não se firmaram por políticas propositivas como de incrementos e indução para setores geradores de riqueza econômica para partir daí gerar mais tributos. Não obstante, o PLC 206/2015 entabula séria ameaça em anular os reajustes dos militares e servidores, se estes atingirem o nível que coloque em perigo os propósitos de criar receitas, que na verdade é um patamar muito mais abaixo dos 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida do Estado. Como podemos ver esse PLC é ainda mais draconiano e sufocante que a própria Lei Complementar 101/2000.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é instrumento jurídico por demais opressivo e controlador da gestão fiscal e das finanças públicas, mas não obstante o PLC 206 vai mais além ainda, com a efetivação dos mecanismos prudenciais que serão sempre acionados quando a receita e as despesas não estiverem em equilíbrio de modo que o Estado deve ser, segundo esse PLC, sempre um catalisador de receitas, isto é, o poder público sempre deve se afirmar pelas receitas e não pelas dívidas que segundo THOMAS PEKETTY é uma das maneiras de financiar os custos do poder público. Para o célebre economista francês as duas as principais formas de um Estado financiar suas despesas são por meio de impostos e por meio de dívidas. É claro que a dívida pública é um caminho mais complicado de financiar as despesas do Estado, mas é um caminho possível. (PEKETTY: 2014, p. 526). Na verdade, essa é essência do ideário bem estar social proposto pelo grande economista britânico JOHN MAYNARD KEYNES (1883-1946), para quem o aporte fiscal tem que incrementar o crescimento econômico, inclusive como um dos elementos da riqueza gerada pelo mercado que ele denomina de demanda efetiva (BRUE: 2013, p. 418).
O PLC 206/2015, que visa a normatizar as despesas do Estado do Rio Grande do Sul, por meio do controle das finanças públicas por meio de uma nova gestão fiscal, vem a ser um perigo iminente para o futuro da reposição e reajuste salarial dos militares e dos servidores da segurança pública, bem como de todos os demais servidores da Administração Pública estadual. Isso, sem dúvida, terá consequências inarráveis, sem falar no comprometimento do custeio da Administração Pública e no andamento dos seus serviços essenciais nas áreas da saúde, da segurança e da educação. É claríssima a finalidade do PLC 206: estabelecer o ajuste fiscal sufocando os reajustes e reposições dentro dos 49% previstos de gasto de pessoal da Administração Pública (Poder Executivo), praticamente inviabilizando o funcionamento da máquina pública estadual. Esse temor torna-se mais evidente quando não verificamos na justificativa do Projeto de Lei Complementar em tela, nenhuma referência de que os reajustes de todos os servidores e militares estabelecidos até 2018, não serão afetados ou anulados por sua aprovação. Na prática a ação do PLC 206 vai ser sobre o controle fiscal de pessoal e de custeio da Administração Pública, ficando o Executivo impossibilitado por força constitucional, ainda que com a vigência do Art. 2º desse PLC, que estende o ajuste fiscal sobre os 60% da receita corrente líquida, de controlar os gastos dos demais poderes. Dessa forma, podemos inferir, com base nos argumentos expostos acima, que essa iniciativa do Governo, poderá sim afetar a atual política de reajustes dos vencimentos, principalmente com os instrumentos denominados “mecanismos prudenciais” dispostos no Art. 6º do projeto de lei em comento.
Os instrumentos de controle chamados de Mecanismos Prudenciais constituem o pilar mestre do PLC 206, inclusive uma importante novidade em relação à própria Lei de Responsabilidade Fiscal que fala de limite que passou a ser denominado de “prudencial”, quando os gastos e despesas atingem um determinado patamar, no caso de pessoal, esse limite dito “prudencial”, está estabelecido em 95%, em cada um dos poderes ou órgão como está claro no seu artigo 22. O gasto com pessoal é efetivamente a maior parcela dentre as despesa públicas, mas esse aspecto é inerente ao próprio Estado brasileiro e reiteradamente eles são transformados em vilões dos gastos governamentais. Os Governos devem atender, grosso modo, anualmente, os gastos orçamentários, os extraorçamentários, os gastos correntes e a despesa com o pessoal, sendo este último essencialmente visado pelo PLC 206.
O PLC 206/2015, dessa forma, pretende impor o sistema de gestão fiscal, através do arrocho salarial dos servidores e militares da Administração Pública, acabando para tanto com os seus reajustes, mas também precarizando a máquina pública e praticamente terminando com as políticas públicas nas áreas essenciais do Estado. Assim, o PLC 206, com sua proposta de controle fiscal por meio dos cortes de pretensos custos da máquina pública, irá afetar, senão destruir, com o princípio fundamental da continuidade do serviço público, que já vêm sendo duramente atingidos pelas iniciativas de “contenção de despesas” do Governo. Assim, o PLC 206/2015, pretende impor a seguinte realidade:
| OBJETIVOS NEFASTOS DO PLC 206/2015 | |||||
| CONSEQUENCIAS DO PLC 206 | |||||
| Anula os Reajustes dos Servidores e Militares Estaduais | Precarização e Sucateamento dos Serviços Públicos em todos os Órgãos | ||||
| Abala com Princípio da Continuidade do Serviço Público porque não ocorrerá seu financiamento continuado | Fim dos Financiamentos de Políticas Públicas na Saúde, Educação e Segurança Pública | ||||
| Precarização e Defasagem das Carreiras Públicas | Termina com as Políticas Públicas de Bem Estar Social | ||||
| Reedição, ainda mais draconiana, do PLC 390/2007 que tentou impor a política de Déficit Zero e foi derrotada na AL em votação de 31 votos contra e nenhum a favor | |||||
| PERCENTUAL GASTO DE PESSOAL NOS ESTADOS – LC 101/2000 – Art. 20 | |||||
| Poder Executivo | Poder Legislativo | Poder Judiciário | Ministério Público | ||
| 49% | 3% | 6% | 2% | ||
| O PLC 206 visa criar Receita, Equilíbrio das Contas Públicas e Ajuste Fiscal atacando tão somente: | |||||
| 49% Pessoal da Receita Corrente Líquida de Pessoal da Administração Pública Estadual | |||||
| O PLC 206 PODERÁ AFETAR DURAMENTE AO: | |||||
| Cortar Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado = PESSOAL | |||||
| Comprometer o Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos | |||||
2 – GESTÃO E FINANÇAS PÚBLICAS
O Estado-Nação, conseqüência direta da Revolução Americana (1775-1781) e da Revolução Francesa (1789-1799), provavelmente, é a mais importante invenção política de todos os tempos. A tripartição de poderes defendida por MONTESQUIEU na sua obra O Espírito das Leis, foi uma forma que o Estado-Nação adotou para permitir o seu funcionamento institucional. Dessa forma, para controlar e preservar essa nova realidade política, foram criados, quase ao mesmo tempo, a codificação jurídica de caráter laico e ato contínuo, as organizações policiais para a manutenção da ordem interna e na repressão dos crimes definidos nos nascentes códigos penais. No entanto, para manter essa colossal máquina pública, que no decorrer do século XX, aumentou incomensuravelmente, foi necessário criar um corpo especializado de funcionários, que passou lentamente a ser denominada de Administração Pública e uma afinada estrutura de arrecadação tributária, ambas sob a responsabilidade do Poder Executivo, mas com a fiscalização e aprovação legal do Poder Legislativo. A administração e as finanças públicas constituem, assim, bases fundamentais do Estado moderno. As bases científicas da administração moderna foram desenvolvidas por FAYOL, TAYLOR e MAX WEBER entre outros. Segundo alguns autores a Administração Pública se define como:
| Hely Lopes Meirelles | Walter Ceneviva |
| É todo aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas | É o conjunto de órgãos do Estado encarregado de exercer, em benefício do bem comum, funções previstas na Constituição e nas leis |
Fonte: Apud ANGERAMI – PENTEADO FILHO: 2007, p. 21.
O Brasil adotou ao longo da sua história três tipos de administração pública, materializado na União, segundo o quadro abaixo:
| ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL | ||
| Administração Pública Patrimonialista | Administração Pública Burocrática | Administração Pública Gerencial |
| 1822 – 1938 | 1938 – 1995 | De 1995 em Diante |
| Constituição Imperial 1824, Leis e Decretos Imperiais e Constituição da República 1891 | Departamento Administrativo do Serviço Público – Dasp (1938), Decreto-Lei 200/67 | Emenda Constitucional nº 19/98 |
| Não havia distinção entre os bens públicos e privados; Sem concurso público | Começa a profissionalização da burocracia pública; exigência do concurso público | Agilização e modernização da administração pública; Princípio da Eficiência Art. 37 CF/88 |
No período patrimonialista, o Estado do Rio Grande do Sul, constituiu uma burocracia pública bastante profissionalizada sob a determinação de JÚLIO DE CASTILHOS (1860-1903) que era adepto do positivismo do filósofo francês AUGUSTE COMTE. Sob sua influência, CASTILHOS construiu uma máquina pública disciplinada, hierarquizada e moderna espelhada no funcionamento do Partido Republicano Rio-Grandense (PRR) e da Brigada Militar criada por ele em 1892. O brasilianista americano JOSEPH LOVE mostra que o positivismo castilhista moldou a burocracia estatal gaúcha no mais elevado alto grau de profissionalismo, sendo, provavelmente, o mais bem preparado corpo de servidores do Brasil. O profissionalismo e a disciplina da burocracia pública gaúcha era tão forte que RAYMUNDO FAORO denominou os altos oficiais da Brigada Militar de “coronéis burocratas”, porque diferentemente dos coronéis de outras regiões do país que era grandes proprietários, eles foram forjados na hierarquia da máquina pública castilhista. A lei nº 11/1896, profissionalizou as carreiras de polícia no Rio Grande do Sul. A burocracia pública gaúcha serviu de modelo para GETÚLIO VARGAS, na criação do Dasp em 1938, que modernizou e profissionalizou o funcionalismo público brasileiro e, em vários aspectos do próprio Decreto-lei 200/1967.
A Constituição Federal de 1988 dispõe sobre a Administração Pública no seu Título II, Capítulo VII, entre os artigos 37 e 41, e nesse aspecto ela inovou em relação às constituições anteriores. O art. 37 define a administração pública direta e indireta, através de cinco princípios fundamentais: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência sendo este último inserido pela Emenda Constitucional nº 19/98. O ilustre professor CLEZIO SALDANHA DOS SANTOS observa que além destes cinco, são reconhecidos os princípios implícitos que são os seguintes: Supremacia do Interesse Público, Indisponibilidade, Autotutela, Segurança Jurídica, Motivação, Razoabilidade e Proporcionalidade e o princípio da Continuidade dos Serviços Públicos. (SANTOS: 2014, pp. 45 – 46).
| ESTADO | |||
| GOVERNO
Poder Executivo |
|||
| Esfera das Decisões Políticas | |||
| ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA | |||
| Esfera da Execução e Operacionalização das Decisões Políticas | |||
| FINANÇAS PÚBLICAS | |||
| Recursos do Estado, através de tributos, e outros meios, visando a manutenção da máquina pública e a satisfação das necessidades coletivas | |||
Gestão pública significa, portanto, a atividade governamental de administrar a máquina pública e dispor o quanto possível sobre o bem social e as necessidades coletivas, por meio dos servidores. No conceito trazido pelo professor CLEZIO SALDANHA DOS SANTOS “gestão pública é o planejamento, a organização, a direção e o controle dos bens e interesses públicos, agindo de acordo com os princípios administrativos, visando o bem comum por meio de seus modelos delimitados no tempo e no espaço.” (SANTOS: 2014, p. 47). Ainda segundo o mesmo autor, gestão implica que ela seja organizada nas definições dos órgãos e departamentos que compõem a estrutura do poder público e nesse sentido é imprescindível a elaboração de um plano de cargos e salários para que a burocracia estatal possa atingir com eficiência os seus objetivos. (SANTOS: 2014, p. 108). A gestão da administração pública era designada como gestão da fazenda pública tal como expôs o professor LINO MARTINS DA SILVA:
A gestão na Fazenda Pública é definida como o conjunto de operações que visam diretamente alcançar os fins próprios da administração governamental. A gestão desenvolve-se pelas ações dos órgãos do Estado; essas ações devem ser estudadas não só quanto a seus aspectos particulares, mas também quanto à interação que as vinculam e integram nos objetivos do Ente Público. O ciclo da gestão da Fazenda Pública é de suma importância no estudo da gestão financeira, ou seja, do movimento de entradas e saídas de numerário, dos meios para obtenção dos recursos necessários às aplicações e dos métodos de satisfação dos desembolsos em tempo oportuno de modo a estabelecer equilíbrio. A gestão financeira da Fazenda Pública pode ser assim demonstrada:
| RECEITA = DESPESA |
ou
| RECEITA – DESPESA = 0 |
(SILVA: 2007, p. 95)
A organização da gestão pública esta inserida em uma determinada forma ou estrutura que baliza a própria máquina estatal. Segundo o professor CLEZIO SALDANHA DOS SANTOS aprofunda a sua reflexão sobre o tema considerando que a estrutura organizacional é um instrumento importante para o desenvolvimento social e que tem cinco elementos essenciais: identificação das tarefas necessárias; organização das funções e responsabilidades; informações, recursos e feedbacks aos servidores; medidas de desempenho compatíveis com os objetivos e as condições motivadoras. (SANTOS: 2014, pp. 94).
Existem quatro componentes da função organizacional: tarefas, pessoas, órgãos e relações. Nos órgãos públicos, essa organização se faz normalmente pela lei. Nos campos estrutural e funcional da gestão pública, atua o Direito Administrativo – auxiliado pelas técnicas modernas da administração. A organização da gestão pública basicamente refere-se à estruturação legal dos órgãos que irão desempenhar as funções, por intermédio dos agentes públicos. (SANTOS: 2014, p. 95).
Como podemos ver a gestão pública está assentada sobre alguns elementos basilares: organização, planejamento, finanças públicas e quadro de servidores que são os seus executores.
Por outro lado, a atividade estatal – poder público – se define pela capacidade financeira que ele poderá dispor para manter sua estrutura na consecução dos seus objetivos. Nesse sentido é importante conceituar que “o Estado é uma organização político-jurídica com a finalidade de realizar o bem público…de onde toda a atividade desenvolvida para o atendimento do bem público necessita de uma grande soma de recursos financeiros”. (MILESKI: 2003, p. 42). O Estado, dividido nas suas três funções legislativa, executiva e judiciária, nos entes federados que abarca os Municípios, Estados e União, tem como pressuposto da sua atividade, a permanente busca pelos recursos financeiros para manter as suas despesas.
Assim, para suporte das despesas realizadas com a manutenção dos serviços e órgãos que lhe são próprios, o Estado necessita promover a busca de meios materiais – recursos financeiros -, que envolve atividade de natureza patrimonial, denominando-se de atividade financeira do Estado. (MILESKI: 2003, p. 42).
A atividade financeira do Estado é determinada, pela sua capacidade e organização fiscal, cobrar e arrecadar tributos definidos no Titulo VI, Capítulo I – “Do Sistema Tributário Nacional” inserido nos artigos 145 até o 162 e no Capítulo II – “Das Finanças Públicas” nos artigos 163 e 164, da Constituição Federal. Os impostos a cargo dos Estados estão dimensionados no art. 155 e que são três: transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos; o imposto de circulação de mercadorias e serviços (ICMS) e o de propriedade de veículos automotores (IPVA). Os artigos 163 e 164, como podemos ver acima, tratam das finanças públicas que no teor constitucional, buscam a estruturar e reger a vida financeira de toda a esfera pública do país, objetivando harmonizar receitas e despesas e nesse sentido, finanças, segundo BULOS, é um termo empregado pela Economia Política para os créditos de um Estado e por outro lado, significa Tesouro ou Erário. (BULOS: 2001, 1069). Segundo o professor LINO MARTINS DA SILVA as finanças públicas são classificados em dois patamares: Finanças Positivas que são os aspectos reais da sua aplicabilidade e as Finanças Normativas que dizem respeito as suas regras e aplicabilidade legal. (SILVA: 2004, p. 24).
HELIO SAUL MILESKI, em arguta análise dos resultados da atividade financeira do Estado, concluiu o seguinte:
Desse modo, considerando que a atividade financeira do Estado consiste em obtenção e criação de receita, com seu dispêndio ocorrendo por meio da despesa pública, a forma de gerência desses recursos se dá via orçamento público, por ser este o instrumento disciplinador das finanças públicas…Como o Estado desempenha uma intensa atividade financeira – arrecadando, despendendo e administrando recursos financeiros – no sentido de realizar os seus objetivos de interesse público, há necessidade de utilização de um meio que discipline essa ação estatal, por um determinado espaço de tempo. Esse meio chama-se orçamento público. (MILESKI: 2003, p. 43).
Não resta dúvida que a atividade financeira do Estado é largamente definida pelos gastos públicos que constitui, verdadeiramente, o seu principal vetor, bem como escreveu o professor FLÁVIO RIANI:
Os gastos públicos caracterizam-se por serem a peça principal da atuação do governo. Através deles é que se consegue apurar as prioridades do governo no que se refere aos investimentos públicos e às prestações de serviços. Os gastos públicos podem, em última instância, ser explicados como uma escolha política das atividades executadas pelo governo. Eles representam o custo da quantidade e da qualidade dos serviços e bens oferecidos através do governo. A interpretação mais usual dos gastos públicos considera o custo da provisão dos bens e serviços pelo setor público que aparece nas contas orçamentárias do governo. De maneira geral, os gastos são classificados de acordo com a sua finalidade, a sua natureza e a sua função. (RIANI: 1990, p. 66).
Diante do exposto acima, podemos inferir que dois elementos fundamentais definem a administração pública – tanto no seu sentido de gerir bem como de máquina pública: a gestão e as finanças públicas que se materializam, principalmente, pelos tributos que são os impostos, taxas e contribuições. A crise financeira do Estado se resolve, portanto, com gestão pública racional balizada com metas responsáveis e não com iniciativas que inibem o funcionamento da administração pública como vem a ser o PLC 206, que ao visar os servidores e militares adstritos ao Poder Executivo, terá profundo reflexo na execução dos serviços públicos que serão precarizados. Medidas financeiras e iniciativas fiscais, tal como pretende o PLC 206, não cumpre o verdadeiro e real papel de uma verdadeira reforma tributária e fiscal que o Brasil necessita. O professor AUGUSTO DE FRANCO, em artigo instigante, analisa assim essa questão:
A curto prazo, cumpre papel importantíssimo a reforma fiscal ou tributária. É ela que poderá fornecer uma parte dos recursos para refinanciar o Estado. Mas não adianta mais ficar sonhando com um super-Estado fiscal, que jamais teremos no século XXI, supondo que fosse desejável que o tivéssemos. Por mais eficiente que seja nossa política tributária, não conseguiremos arrancar da sociedade brasileira, via impostos, o suficiente para financiar ou refinanciar o Estado de sorte a sobrar algo como 5% do PIB efetivamente disponível para investir naqueles projetos estratégicos, de médio e longo prazos, capazes de mudar o perfil do país. Pois é o modelo do Estado fiscal centralizador e redistribuidor que está em crise. A crise fiscal é a crise desse modelo de Estado; é a crise, portanto, do próprio Estado moderno. (FRANCO in BRESSER PEREIRA: 1999, p. 281).
Assim, o déficit das finanças públicas, não se resolve com medidas fiscais draconianas, como pretende o PLC 206, que atinge diretamente o sistema remuneratório e as carreiras dos servidores e militares da Administração Pública, mas com gestão pública eficiente e capacidade política do Governo de buscar soluções como renegociação da dívida com a União, combater a sonegação e redefinir as isenções fiscais. Na verdade, os servidores e militares da Administração Pública não são responsáveis pela crise fiscal do Estado do Rio Grande do Sul e, portanto, não podem pagar por ela e nem pela má gestão dos governos que se sucederam no Piratini.
3 – PARECER
Pelas razões acima expostas, o parecer das entidades da área da segurança pública, é pela rejeição, de forma total, ao PLC 206/2015, porque ele em primeiro lugar é reedição do malfadado PLC 390/2007, que pretendia instituir o sistema de controle fiscal em cima do arrocho salarial dos servidores e militares da Administração Pública, que sem dúvida afetará todas as ações do Estado nas áreas da saúde, educação e da segurança pública. Em segundo lugar porque o PLC 206/2015, constitui iniciativa que poderá sim anular todos os reajustes e composições salariais dos servidores e militares até 2018 e para além dessa data. Mesmos os reajustes estabelecidos em lei até 2018, correm risco em razão da criação dos mecanismos prudenciais que permitem anular qualquer aumento salarial quando estes atingirem o chamado “limite prudencial”. Não devemos esquecer, que os reajustes dos servidores e militares da segurança pública foram aprovados por todos os deputados reeleitos em outubro de 2014, que estiveram em plenário no dia da votação dos mesmos. Em terceiro lugar porque ele é o instrumento jurídico que vem a subtrair o custeio da Administração Pública e, principalmente, vem cortar com o financiamento e o custeio da saúde, educação e da segurança pública porque ataca antes de tudo os seus agentes. Em quarto lugar, em decorrência dos demais, o PLC 206 poderá afetar de forma definitiva o Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos ao cortar Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado como os atinentes ao de pessoal, precarizando, assim, a estrutura dos serviços públicos. É evidente que a gestão do Estado deve se afirmar pelas finanças públicas e pela responsabilidade fiscal que muitas vezes são prejudicados pelas aventuras políticas conhecidas na ciência política como populismo, mas que essas não devem se tornar tão somente receitas em detrimento dos salários dos servidores e militares e dos cortes financeiros das suas áreas vitais. A receita é o elemento positivo das finanças públicas, mas ela não pode estar a serviço do arrocho salarial do funcionalismo, da precarização dos serviços públicos e da subtração dos repasses as áreas de saúde, educação e segurança pública. O objetivo fundamental do Estado não é gerar receita, mas através das finanças públicas sob uma responsável gestão fiscal, prestar um ótimo serviço público nas suas áreas afetas, cumprir os repasses nas áreas de saúde, educação e segurança e ser o indutor da prosperidade social por meio da fabricação de renda e riqueza. Está bem claro que o PLC 206/2015 objetiva, primordialmente, sob a égide da responsabilidade fiscal, criar receitas por meio do arrocho salarial dos servidores e militares, cujos vencimentos não podem ultrapassar os limites prudenciais de 95% (noventa e cinco por cento) de 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida do Estado quando envolve todos os servidores dos poderes constituídos ou dos limites percentuais estabelecidos no artigo 20 da referida lei. Mas, decisivamente, o PLC 206 visa criar receita atacando tão somente os 49% (receita corrente líquida) do gasto de pessoal da Administração Pública, o que inevitavelmente acarretará arrocho salarial dos servidores e dos militares da segurança pública, bem como de todo quadro dos servidores estaduais. Cabe lembrar que o art. 2º do PLC 206, reporta-se de forma insipiente aos demais poderes do Estado e na sequencia dita que os gastos de pessoal não podem ultrapassar os 60% da receita corrente líquida conforme já determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, mas as iniciativas do Governo até agora têm se voltado para comprimir e cortar ao que se referem os 49% da receita corrente líquida destinada ao pessoal da Administração Pública. Tão somente os servidores e militares do Poder Executivo, vêm pagando e arcando com as consequências da crise financeira do Estado, assinalada pelos parcelamentos dos salários, criando as condições para praticamente inviabilizar qualquer reposição salarial no futuro próximo. O Governo, com a vigência desta lei, dispõe de mecanismo jurídico, denominado de mecanismo prudencial, que permite a ele anular os reajustes que começam a vigorar, inclusive a partir de 2016. Isso assinala o naufrágio de todas as conquistas salariais e de carreira dos servidores e militares estaduais ao longo dos últimos anos. É claro que se reconhece que existe uma tremenda crise financeira, está abalando os alicerces do Estado, mas o PLC 206 não é o remédio adequado para curar o paciente, cuja gravidade exige ações políticas de profundidade junto ao Governo Federal pela renegociação dívida com a União, da revisão das isenções, rigor na fiscalização e recolhimento tributários e da própria Lei Kandir (Lei Complementar 87/96), que pouco, diria quase nada de benefício fiscal tem trazido ao Estado porque a União não compensou até agora as exportações do Estado gaúcho, ou seja, a União repassou ao Rio Grande do Sul, a título de compensação, apenas 48 milhões de reais. Ademais, o PLC 206 em seu teor vem a ser tautológico em razão da Lei de Responsabilidade Fiscal que já dispõe de instrumentos de controle fiscal contidos, especialmente, nos seus artigos 19, 20, 21 e 22. O PLC 206, em suma, coloca injustamente os servidores e militares da Administração Pública, como os grandes culpados pela crise fiscal do Estado, quando ela foi determinada pela sequencia de má gestão dos governos que são os verdadeiros causadores da crise nas finanças públicas do Rio Grande do Sul, que não definiram, dentro de uma gestão racionalizada e responsável, os gastos públicos. Está claro que o PLC 206 penaliza os servidores e militares da Administração Pública e vem a ser inútil como elemento de uma estrutura fiscal justa e responsável, parte de uma pretendida reforma tributária, como defende o professor AUGUSTO DE FRANCO, até porque os seus pressupostos já estão estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal que é o controle das finanças públicas, através de gestão balizada nos princípios constitucionais consagrados no Art. 37 da CF/88. Cabe enfatizar que o PLC 206 penaliza os servidores e militares que foi modelo para a burocracia pública do Brasil e que sempre se destacou pelo seu alto grau de profissionalismo e eficiência, bem antes deste princípio ser consagrado como basilar da administração pública pela EC 19/98. E é isto que está posto no PLC 206/2015. Desse modo, o parecer das entidades de classe da segurança pública é pelo Não ao PLC 206/2015.
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